چرا دولتها نتوانستند از بخش صنعت حمایت كنند؟
به گزارش پایگاه خبری بهره ورنیوز به نقل از تعادل، ارزیابیها نشان میدهد، ارزش افزوده این بخش از میانه دهه ۱۳۸۰ تا میانه دهه ۱۳۹۰ از رشد منفی برخوردار بوده كه البته رشد منفی سالهای ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ عمدتاً تحت تأثیر رشد منفی ۲۷ درصدی در سال ۱۳۹۰ و در پی تحریمهای ظالمانه اقتصادی بوده است.
بنابراین، بخش صنعت در سالهایی كه فشار تحریمها به یكباره بر این بخش وارد شده، از جمله سالهای ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و ۱۳۹۷ افت بیشتری نسبت به كل اقتصاد ایران داشته است كه نشان میدهد این بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص كشور داشته است.
براساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس، مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی در كشور نشان میدهد، عمدتاً رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی كشور پایینتر بوده است كه این موضوع میتواند یك اخطار به سیاستگذاران در خصوص تضعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم این موضوع باشد.
عملكرد بخش صنعت
مركز پژوهشهای مجلس در گزارشی ضمن بررسی وضعیت بخش صنعت آورده است: در سال ۱۴۰۲ بخش صنعت ایران سهمی بالغ بر ۱۷ درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده است. براساس این گزارش، رشد ارزش افزوده بخش صنعت تقریباً هماهنگ با رشد اقتصادی افت و خیزهایی را داشته است.
نكته مهم این است كه بخش صنعت در سالهایی كه فشار تحریمهای ظالمانه به یكباره بر این بخش وارد شده، از جمله سالهای ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و همچنین سال ۱۳۹۷ افت بیشتری نسبت به كل اقتصاد ایران داشته است كه نشان میدهد این بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص كشور داشته است. همچنین در جدول زیر مقایسه رشد ارزش افزوده بخش صنعت در دورههای مختلف پنج ساله نشان داده شده است.
مطابق آمار جدول، ارزش افزوده این بخش از میانه دهه ۱۳۸۰ تا میانه دهه ۱۳۹۰ از رشد منفی برخوردار بوده است كه البته رشد منفی سالهای ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ عمدتاً تحت تأثیر رشد منفی ۲۷ درصدی در سال ۱۳۹۰ و در پی تحریمهای ظالمانه اقتصادی بوده است. مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی در كشور نشان میدهد كه عمدتاً رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی كشور پایینتر بوده است كه این موضوع میتواند یك اخطار به سیاستگذاران در خصوص تضعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم این موضوع باشد.
البته باید تأكید كرد كه بخش صنعت از سال ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ تقریباً مشابه با رشد بخش غیر نفتی اقتصاد ایران رشد كرده و توانسته تا حدی خود را بازیابی كند اما به عنوان مثال در مقایسه با بخش خدمات و همچنین بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعیت نامناسبی به سر میبرد.
اگر چه بخش صنعت در مقایسه با بخش ساختمان و همچنین بخش كشاورزی از ثبات بالاتری برخوردار بوده است، اما بهطور كلی این بخش رشدی كند را تجربه میكند كه میتواند خود را در از دست دادن سهم از اقتصاد ایران نشان دهد. دادههای این پژوهش همچنین نشان میدهد، سهم بخش صنعت از اقتصاد ایران در یك دوره بلندمدت حدود ۱۵ درصد بوده است، اما از سال ۱۳۹۸ شاهد افزایش سهم بخش صنعت بودهایم كه میتواند به دلیل كاهش سهم بخش خدمات به دلیل آثار منفی كرونا باشد.
چرا حمایت از صعنت تحقق نیافت؟
مركز پژوهشهای مجلس در این گزارش به بررسی قوانین حمایتی از بخش صنعت به ویژه در ۵ سال اخیر پرداخته كه متأسفانه در مرحله اجرا، بسیاری از بندها و تبصرهها یا به كلی اجرا نشدهاند یا به صورت ناقص اجرا شدهاند. بررسی محتوای گزارشهای نظارتی مجلس شورای اسلامی از جمله گزارشهای تفریغ بودجه نشان میدهد كه عدم اجرای این موارد یا اجرای ناقص میتواند به دلایل زیر باشد:
۱- بوروكراسی پیچیده دستگاههای دولتی و ناهماهنگی دستگاهها به ویژه در موضوعهایی كه نیازمند هماهنگی چند دستگاه با هم است. عدم تأمین منابع مالی به رغم تصویب در قانون به دلایل كلان از جمله كسری بودجه مزمن دولت و لزوم تأمین مصارف با ضرورت بیشتر، به عنوان نمونه طی سالهای اخیر كمبود منابع مالی و دشواری تأمین مالی از بانك یكی از چالشهای اصلی واحدهای تولیدی و فعالان بخش صنعت كشور بوده است.
از این رو از سال ۱۳۹۷ الی ۱۴۰۲ منابع مالی مشخصی در قالب تبصره ۱۸ در قوانین بودجه كشور به اجرای برنامههای ایجاد اشتغال و رونق تولید تخصیص داده شد اما بررسی عملكرد این حكم در سالهای مختلف برگرفته از گزارشهای تفریغ بودجه حاكی از آن است كه در برخی از سالها عملكردی نداشته و در برخی سالها پرداختی به بخش صنعت حدود ۳۰ درصد است.
۲- نیاز به تصویب آیین نامه، دستورالعمل و شیوه نامه برای برخی از احكام قانون بودجه و طولانی شدن این فرایند به دلیل بوروكراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون.
۳- در برخی از موارد عدم توجه به زمینه اصلی مشكلات مربوط به بخش صنعت و كارآفرینان و سرمایهگذاران در تصویب احكام مربوطه در قانون بودجه سبب شده برخی از این احكام اجرایی نشوند. به عنوان نمونه در برخی از موارد بخش خصوصی و تعاونی تمایلی به سرمایهگذاری نداشته است كه علت آن لزوماً مشكلات تأمین مالی نیست و به این دلیل تأمین منابع از سوی دولت نیز نتوانسته است سبب مشاركت آنها در طرحهای صنعتی و معدنی شود.
۴- در نهایت وجود مشكلات زمینهای در فضای كلی اقتصاد كشور سبب شده است تا بسیاری از این طرحها حتی در صورت اجرا نیز نتواند زمینه ساز ایجاد تحرك جدی در بخش صنعت كشور شود مشكلاتی مانند وجود شرایط خاص كشور مشكلات ارزی، فضای كسب و كار و تأمین انرژی دخالت دولت در قیمتگذاری محصولات صنعتی و مانند آن سبب ایجاد فضایی میشود كه این تبصرهها و بندهای حمایتی عملاً تأثیر چشمگیری نداشته باشد.
چرا با وجود تأكید بر حمایت از بخش صنعت و توجه به این بخش از اسناد بالادستی گرفته تا قوانین بودجه سالانه، بندها و تبصرههایی كه با هدف حمایت از این بخش و رشد این بخش تدوین شده است، اجرا نشده یا بهطور ناقص اجرا میشود؟ در پاسخ به این پرسش میتوان به سه سطح از دلایل اشاره كرد:
سطح كلان
در سطح كلان اقتصاد ایران طی ۱۳ سال گذشته با فشارهای سنگینی از ناحیه تحریمهای ظالمانه اقتصادی، شوك ناشی از كرونا و مشكلات مشابه با آن روبرو بوده است، این مشكلات سبب شده بخش صنعت آسیب بسیار زیادی ببیند همانطور كه نتایج گزارش نشان میدهد افت ارزش افزوده در بخش صنعت نسبت به كل اقتصاد ایران در مواقع بروز شوكهای تحریمی بسیار بیشتر بوده و لذا این بخش از این شرایط آسیب بیشتری دیده است.
در این شرایط سیاستهای حمایتی كه در قالب بندهای بودجهای طراحی میشود، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش كافی نیست. فضای كسب و كار در ایران طی یك دهه گذشته برای سرمایهگذاری مناسب نبوده است انواع مقررات پیچیده از مقررات ارزی تا مقررات مربوط به تجارت خارجی و دخالت در قیمتگذاری ریسكهای مختلف اقتصاد ایران و نوسانهای شدید نرخ ارز و قیمت مواد اولیه و امثال آن فضای نامناسبی را برای سرمایهگذاری به ویژه سرمایهگذاری در بخش صنعت كه نسبت به سرمایهگذاری در بازارهای موازی دیر بازدهتر است، ایجاد كرده است. در چنین شرایطی، سیاستهای حمایتی چه در قالب قوانین بودجه و چه در قالب سایر قوانین و مقررات كشور نمیتواند ریسكها و مشكلات ناشی از این شرایط را بر اقتصاد كشور جبران كند.
سطح سیاستگذاری
بخشی از دلایل ناموفق بودن سیاستهای حمایتی نیز به فرایند تدوین این سیاستها باز میگردد. در بسیاری از موارد اصولاً به تدوین قانون مشخصی برای حمایت از تولید نیازی نیست بلكه باید مشكلات در سطح اجرا رفع شود. در برخی از موارد نیز سیاستگذاران شناخت كافی از مسائل بخش صنعت ندارند و لذا در تدوین سیاستها مساله مورد نظر به درستی مخاطب قرار نمیگیرد.
به عنوان مثال، مساله تأمین مالی در اقتصاد كشور همواره جدی است اما در سالهای اخیر به دلیل مشكلات بخش بانكی كشور و نیز كمبود منابع نظام بانكی كشور جدیتر نیز شده است همچنین به دلیل كسری بودجه مزمن دولت نیز توان تزریق منابع بودجهای بیش از مقادیر جاری در این امر ندارد.
در این شرایط منابع محدودی كه برای تسهیل تأمین مالی بخش صنعت به صورت یارانه سود و وجوه اداره شده در نظر گرفته میشود به هیچ عنوان تكافوی حمایت كافی را از این بخش نمیدهد. شاید راهحل مناسب در این زمینه اصلاح نظام بانكی است اما بهطور معمول در قالب تبصرههای بودجه منابعی برای تأمین یارانه نرخ سود یا وجوه اداره شده در نظر گرفته میشود كه یا تأمین نمیشود یا اینكه در گرداب مشكلات نظام بانكی با طولانی شدن دسترسی به این منابع، عملاً كارایی خود را از دست میدهد. در بسیاری از موارد منابع مالی در نظر گرفته شده در قوانین بودجه محقق نمیشود و لذا دولت مجبور است منابع خود را صرف اموری ضروریتر و روزمره كند و بنابراین اجرای این احكام كنار گذاشته میشود.
۲- بازبینی ماموریت سازمانهای مهم مرتبط با بخش صنعت از جمله سازمانهای توسعهای: بسیاری از بندها و تبصرههایی كه در قوانین بودجه سالانه با هدف حمایت تدوین میشود با باز بینی و اصلاح ماموریت سازمانهای مهم توسعهای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانك توسعه صادرات و بانك صنعت و معدن به صورت دایمی قابل انجام است و نیازی به تدوین هر ساله آنها در قوانین نیست به عنوان مثال تقویت سرمایه بانك صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی از طریق آن میتواند بخش بزرگی از مشكلات تأمین مالی بخش صنعت را حل كند لذا تمركز بر اصلاحات ساختاری این سازمانها و رفع موانع اجرای سیاستهای توسعهای این سازمانها اثر بخشی بیشتری خواهد داشت.
۳- تقویت نقش نظارتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی: در بسیاری از موارد تأكید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب از جمله قانون بودجه از سوی مجلس شورای اسلامی میتواند اثر بخشی سیاستهای حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویكرد نظارت بر اجرای بند «ج» ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت به منظور ارتقای جایگاه صنایع كوچك و خوشههای صنعتی در رشد اقتصادی به ویژه جز «۳» آن در خصوص تأمین منابع صندوق حمایت از سرمایهگذاری صنایع كوچك و بند «ج» قانون برنامه هفتم پیشرفت ناظر بر تأمین مالی سازمانهای توسعهای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود اثر بخشی این قوانین نیز افزایش مییابد.
سطح اجرا
در بسیاری از موارد قانونگذاریهای مناسبی صورت گرفته است اما به دلیل ناهماهنگی در سطح دستگاههای اجرایی، تفاسیر متفاوت از یك متن قانونی مشخص یا در گیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود به ویژه وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از ماموریت از بازرگانی و معدن تا امور صنعتی یا این سیاست اجرا نمیشود یا اینكه به صورت ناقص یا به صورتی اجرا میشود كه با آنچه كه هدف قانونگذاران بوده است فاصله زیادی دارد نمونه این موضوع در بخش قبل در خصوص سرنوشت تبصره ۱۸ بودجه كه با هدف ایجاد جهش و رشد در تولید و تأمین مالی آن تدوین شده بود ملاحظه شد در بسیاری از موارد بررسی گزارشهای نظارتی نشان میدهد كه اجرای یك سیاست حمایتی برای یك سال مشخص در نهایت به تدوین ایین نامه یا توافق نامه بین دو دستگاه ختم میشود و با تغییراتی كه در قانون بودجه سال بعد صورت میگیرد اجرای این ایین نامه نیز عملاً كنار گذاشته میشود. در مجموع به نظر میرسد تعارض بین كاركردهای دستگاههای اجرایی ملی و استانی ضعف در نظام پایش برنامهها فقدان استراتژی توسعه صنعتی ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن فقدان نهادهای كار آمد و نوین تأمین مالی تولید فقدان سازمان متولی توسعه در كشور به عنوان مهمترین كاستیهای این سیاستهای بودجهای در جهت دستیابی به كارایی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است.
پیشنهادهای سیاستی برای بهبود شرایط
پیرامون ارزیابی عملكرد احكام قوانین بودجه مرتبط با بخش صنعت در پنج سال اخیر (۱۴۰۲ – ۱۳۹۸) حاكی از آن است كه اگر چه احكام بودجهای هم پوشانی مناسبی با اهداف اسناد بالادستی در بخش صنعت دارد، اما بسیاری از بندها و تبصرهها یا به كلی اجرا نشده یا به صورت ناقص اجرا شده است عدم تأمین مالی به رغم تصویب در قانون طولانی شدن فرایند اجرا به دلیل بوروكراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون عدم توجه به زمینه اصلی مشكلات مربوط به بخش صنعت و وجود مشكلات زمینهای در فضای كلی اقتصاد كشور سبب شده است تا بسیاری از این احكام حتی در صورت اجرا نیز نتواند زمینه ساز ایجاد تحرك جدی در بخش صنعت كشور شود. با توجه به موارد مطرح شده پیشنهادهای زیر در این زمینه قابل طرح است:
۱- تجمیع بندهای حمایتی بودجهای و تبدیل آنها به احكام دایمی در قالب راهبرد توسعه بخش صنعت: پیشنهاد میشود سیاستگذاران اعم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت كه در تدوین سیاستهای حمایتی مشاركت دارند سیاستهای كه ماهیت دایمی دارد را در قالب قوانین دایمی از جمله برنامههای پنج ساله توسعه) به صورت منسجم تدوین كنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجرای برنامههای توسعه كشور افزایش یابد.
۲- بازبینی ماموریت سازمانهای مهم مرتبط با بخش صنعت از جمله سازمانهای توسعهای: بسیاری از بندها و تبصرههایی كه در قوانین بودجه سالانه با هدف حمایت تدوین میشود با باز بینی و اصلاح ماموریت سازمانهای مهم توسعهای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانك توسعه صادرات و بانك صنعت و معدن به صورت دایمی قابل انجام است و نیازی به تدوین هر ساله آنها در قوانین نیست به عنوان مثال تقویت سرمایه بانك صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی از طریق آن میتواند بخش بزرگی از مشكلات تأمین مالی بخش صنعت را حل كند لذا تمركز بر اصلاحات ساختاری این سازمانها و رفع موانع اجرای سیاستهای توسعهای این سازمانها اثر بخشی بیشتری خواهد داشت.
۳- تقویت نقش نظارتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی: در بسیاری از موارد تأكید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب از جمله قانون بودجه از سوی مجلس شورای اسلامی میتواند اثر بخشی سیاستهای حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویكرد نظارت بر اجرای بند «ج» ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت به منظور ارتقای جایگاه صنایع كوچك و خوشههای صنعتی در رشد اقتصادی به ویژه جز «۳» آن در خصوص تأمین منابع صندوق حمایت از سرمایهگذاری صنایع كوچك و بند «ج» قانون برنامه هفتم پیشرفت ناظر بر تأمین مالی سازمانهای توسعهای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود اثر بخشی این قوانین نیز افزایش مییابد.
مطالب مرتبط: