نقش فراموش‌شده سازمان برنامه و بودجه در ارتقای بهره‌وری

برای تضمین موفقیت برنامه‌های بهره‌وری به سازوکار و اختیاراتی در سطح سازمان برنامه و بودجه احتیاج است و هیچ سطح نازل‌تری در دولت کفایت نمی‌کند.

به گزارش پایگاه خبری بهره ور نیوز، حمیدرضا نایبی و علی‌اکبر اولیا در گزارشی به نقش فراموش شده سازمان برنامه و بودجه در ارتقای بهره‌وری پرداخته اند که متن کامل آن به شرح ذیل است:

رشد اقتصادی از دو طریق حاصل می‌گردد، الف- گسترش اقتصاد و ب- پیشرفت اقتصادی یا همان بهره‌وری. اولی از طریق سرمایه‌گذاری حاصل می‌شود و دومی از جنس نرم و مستلزم بهبود مدیریت، فناوری است.

همان طور که در نمودار ۱ مشاهده می‌شود که برگفته‌شده از گزارش پایگاه داده‌های سازمان بهره‌وری آسیایی APO Productivity Databook ۲۰۱۹ بوده، رشد اقتصادی حاصل جمع جبری پنج جمله است، ۱- موجودی سرمایه ثابت (از نوع غیر فناوری اطلاعات و اطلاعات) و ۲- ساعات اشتغال نیروی کار که با افزایش آن‌ها اقتصاد گسترش می‌یابد و ۳- کیفیت نیروی کار، ۴- سرمایه ثابت (از نوع فناوری اطلاعات و ارتباطات) و ۵- بهره‌وری عوامل کل (TFP) که بیانگر سایر عوامل ارتقاء دهنده بهره‌وری است.

بیشترین رشد اقتصادی آسیا بین سال‌های ۲۰۰۵ تا ۲۰۱۰ به میزان سالانه ۶.۶ واحد درصد تجربه شد و بهره‌وری در این دوره سالانه ۲.۶ واحد درصد رشد داشت، به گفته دیگر در اوج رونق اقتصادی سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی آسیا در حدود ۴۰ درصد شده است و مابقی از طریق افزایش نهاده‌های کار و سرمایه یا همان گسترش اقتصاد حاصل شد.

پایین‌ترین نرخ رشد اقتصادی آسیا بین سال‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۰ به میزان سالانه ۴.۴ واحد درصد تجربه شد و سهم رشد بهره‌وری ۲۷ درصد بوده است. در واقع سهم رشد بهره‌وری در رشد اقتصادی آسیا بین ۳۰ تا ۴۰ درصد متغیر بوده است (نمودار ۱). پیش‌بینی شده است که رشد اقتصادی آسیا تا سال ۲۰۳۰ سالانه ۴ واحد درصد گردد که ۴۰ درصد آن از طریق بهره‌وری محقق خواهد شد.

اما جایگاه بهره‌وری در ایران به گونه دیگری است. بر پایه همان نشریه فوق‌الاشاره متأسفانه اقتصاد ایران نتوانست به بهره‌وری اتکا پایدار پیدا کند و متوسط برآیند سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی ایران در دوره ۱۹۷۰ تا ۲۰۱۷ نزدیک “صفر” واحد درصد بوده است! این سهم در برخی دوره‌ها مثبت و برخی دیگر منفی و در دهه نود نزدیک به صفر واحد درصد شده است به طوریکه در برآیند پنج دهه گذشته هیچ رد پای پایداری از رشد بهره‌وری در کشور به ارمغان نمانده است! بلندمدت‌ترین دوره رشد پایدار و دائما افزاینده اقتصادی پس از جنگ تحمیلی و بین سال‌های ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۵ در ایران تجربه شد و بالاترین نرخ رشد بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۵ به میزان سالانه ۷.۲ واحد درصد اتفاق افتاد که سهم رشد بهره‌وری عوامل کل در حدود ۴۰ درصد بوده است (نمودار ۲).

از آنطرف درازمدت‌ترین دوران افول همراه با کاهش نسبتاً پایدار تولید ناخالص داخلی بین سال‌های ۲۰۰۵ تا ۲۰۲۰ اتفاق افتاد و در این دوران کمترین رشد در دوره ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۵ به میزان سالانه ۰.۳ واحد درصد تجربه شد که سهم بهره‌وری منفی شده است، یعنی تمام آثار مورد انتظار از افزایش نهاده‌های کار و سرمایه با کاهش بهره‌وری خنثی شده است و با سرمایه گذاری یک اقتصاد نابهره‌ور گسترش یافته است.

همانطور که در نمودار ۲ مشاهده می‌شود رشد اقتصادی ایران به طور کلی تابع سرمایه‌گذاری بوده است، گو آنکه موتور بهره‌وری در اقتصاد ایران خاموش است علیرغم هدف‌گذاری بهره‌وری از برنامه توسعه چهارم.

بین سال‌های ۲۰۲۰ تا ۲۰۲۲ اقتصاد ایران پس از دو سال رکود، یک رشد اقتصادی و رشد بهره‌وری را تجربه کرد که در اثر بهبود نسبی شرایط کسب‌وکار کشور حاصل شد ولی اقتصاد ایران در درازمدت نیاز دارد به ارتقای پایدار بهره‌وری که فقط از طریق ظرفیت‌سازی حقیقی در سطوح خرد و کلان اقتصاد حاصل می‌گردد.

محاسبه سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی در دوره‌های افول یا ناپایداری اقتصادی معنادار نیست زیرا تغییرات بهره‌وری عمدتاً در اثر تغییر شرایط محیطی مانند رشد یا کاهش تقاضا و یا رشد یا کاهش سرمایه‌گذاری اتفاق می‌افتد که لزوما با ظرفیت‌سازی‌های احتمالی که توضیح دهنده میزان رشد پایدار باشد مرتبط نیست.

پیش‌بینی شده است که رشد اقتصادی ایران تا سال ۲۰۳۰ سالانه ۱.۴ واحد باشد و در حدود ۳۰ درصد آن از طریق بهره‌وری محقق خواهد شد که در اینصورت شکاف تولید ناخالص داخلی ایران با آسیا بیشتر خواهد شد.

چگونه ممکن است بهره‌وری حتی در درازمدت هم تغییر نکند؟

چگونه ممکن است بهره‌وری در دراز مدت تغییر نکند؟ این وضعیت به چند صورت ممکن است رخ داده باشد که در ادامه توضیح داده می‌شود:

الف- حالت اول این است که اساسا هیچ تلاش موثری برای بهسازی و پیشرفت فن‌آورانه و مدیریتی در بخش‌هایی از اقتصاد رخ نداده باشد که شاید این حالت مصداق‌هایی در دهه نود داشته باشد. پایین بودن انگیزه برای تحول و پیشرفت در کسب‌وکار می‌تواند علت این حالت باشد که در شرایط نااطمینانی ممکن است رخ بدهد.

ب- حالت دوم این است که بین پیشرفت‌های فن‌آورانه، مدیریتی و کسب‌وکار توازن و همسویی لازم برقرار نشده باشد، به عنوان مثال تکنولوژی جدید به کار گرفته شده، اما سازوکار‌های مدیریت فناوری و کسب‌وکار به طور متناسب تغییر نکرده باشد به طوریکه اثربخشی نهایی حاصل نمی‌گردد.

ج- حالت سوم این است که در دوره‌ای پیشرفت فن‌آورانه و مدیریتی حاصل شده باشد، اما به دلایلی همچون تلاطم و نااطمینانی در محیط کلان مجبور به صرف نظر کردن از پیشرفت‌های نسبی حاصل شده بشویم، مثلا نیروی ماهر تربیت می‌شود و بهره‌وری در ابتدا افزایش می‌یابد، اما به دلیل ناملایمات در محیط کسب‌وکار خروج نیرو‌های کیفی و کلیدی از مجموعه‌های اقتصادی رخ می‌دهد و یا حتی به خارج کشور انجام بپذیرد.

بدون شک دولت می‌تواند نقش بسیار موثری برای حالت‌های اول و دوم ایفا کند و در پیشگیری از بروز حالت سوم و یا کاهش تأثیرات منفی شرایط ناپایداری بر کسب‌وکار داشته باشد و این سؤال به وجود می‌آید که دولت چگونه نقش خود را در این رابطه ایفا کرده است؟ در ادامه چگونگی امکان پذیری ایفای نقش دولت از منظر جاری سازی فرآیند‌های کلان ارتقای بهره‌وری ملی بررسی خواهد شد.

برشماری ماموریت‌ها و فرآیند‌های کلان برای ارتقای بهره‌وری ملی و مسئولیت‌های متناظر در دولت:

 ثبات بخشیدن به اقتصاد و فضای کسب‌وکار.
 ظرفیت سنجی، هدف گذاری و برنامه ریزی واقع بینانه برای ارتقای بهره‌وری.
 قابلیت افزایی در دولت به منظور افزایش توان دولت در اجرا پذیر ساختن برنامه‌ها و دستیابی به اهداف پایدار.
 تامین زیر ساخت‌های زیربنایی و نیروی کار اشتغال پذیر و با کیفیت.
 ارتقای کارایی بازار‌ها از طریق اعمال سیاست‌های مشوق و حذف سیاست‌های مخرب.
 خلق رویکرد‌های مدیریتی و فناوری نو، مناسب و بومی پذیر و الگو‌های نوین کسب‌وکار که به ارتقای بهره‌وری در کسب‌وکارها، خانوار‌ها و اجتماع‌ها در ایران خواهد انجامید.
 اشاعه نوآوری‌های بهره ورانه در بازار محصولات و خدمات از طریق تجاری سازی، استاندارد سازی و ترویج.
 پیش بینی ضمانت‌های اجرایی لازم و موثر.
 تخصیص بهینه اعتبارات از منابع عمومی.
 ارزیابی عملکرد و انجام بازنگری‌های لازم.

سازمان برنامه و بودجه و نظام برنامه ریزی کشور شایسته‌ترین نهاد دولت برای مدیریت فرآیند‌های دوم، هشتم و نهم می‌باشد و مدیریت فرآیند اول علاوه بر سازمان برنامه و بودجه تا حدودی متوجه وزارت اقتصاد و سازمان اداری نیز می‌باشد. برای خلق راه کار‌های نو آورانه و اشاعه نو آوری نیاز است به فعال شدن و جلب حمایت “نظام ملی نوآوری” که این کار تدابیر خاص خود را می‌طلبد. حال این سؤال پیش می‌آید که سازمان برنامه و بودجه چگونه می‌تواند به بهره‌وری کشور کمک کند؟ از نظر نگارندگان به چند طریق که البته مانعه الجمع نیز نمی‌باشد این کار انجام پذیر است که در ادامه می‌آید:

 الف- سازمان برنامه و بودجه در تخصیص منابع و اعتبارات از محل منابع عمومی اولویت را به آن دسته از فعالیت‌ها و بخش‌های اقتصادی بدهد که در گذشته از رشد بهره‌وری قابل قبولی برخوردار شده باشد تا اتلاف منابع کمتر گردد و بیشترین منافع ملی حاصل شود که در غیر اینصورت منابع صرف می‌شود، اما ارزش افزوده اقتصادی فدای دیگر اولویت‌های غیراقتصادی و بعضا سیاسی کشور خواهد شد.

ب- اولویت‌گذاری تخصیص منابع به آن دسته از طرح‌ها و پروژه‌های توانمندساز و ظرفیت‌سازی شود که با اجرای آن‌ها بیشترین رشد بهره‌وری فرابخشی و سپس بخشی حاصل خواهد شد.

ج- تسهیل و کمک به رفع موانع فرابخشی و بخشی برای موفقیت برنامه‌ها از طریق حکمرانی شایسته و تخصیص هدفمند اعتبارات هزینه‌ای به دستگاه‌های پیرو و هماهنگ و رافع محدودیت‌های بهره‌وری.

از گذشته تاکنون سازمان برنامه و بودجه چگونه می‌توانسته به تحقق بهره‌وری کمک کند؟

به منظور روشن‌تر شدن موضوع در ادامه برخی مصداق‌های اجرایی مورد انتظار از سازمان برنامه و بودجه برای مدیریت فرآیند‌های کلان بهره‌وری کشور توضیح داده خواهد شد که می‌تواند در باز طراحی ساختاری و کارکردی آن نهاد مورد توجه قرار بگیرد:

# ظرفیت سنجی و هدف گذاری بهره‌وری و سرمایه گذاری در بخش‌های اقتصادی تا چه حد واقع بینانه و کارشناسی شده توسط دفتر برنامه ریزی کلان در سازمان برنامه و بودجه انجام می‌گیرد؟ نحوه همکاری و مشارکت دفاتر بخشی در این امر چگونه و چقدر موثر می‌باشد؟

# تا چه میزان دفاتر بخشی به اهداف، برنامه ها، موانع و عوامل پیش برنده بهره‌وری در فعالیت‌های اقتصادی قلمرو وظایف خود اشراف دارند و به تدابیر و ابزار‌های حکمرانی شایسته برای فعال سازی آن‌ها مسلطند؟

# اساسا آیا در ساختار سازمان برنامه مسئولیت‌هایی برای مدیریت متغیر‌ها و عوامل کلان محیطی موثر بر اقتصاد و بهره‌وری تعریف شده است؟ هم اکنون در ساختار سازمان برنامه و بودجه کشور که متولی برنامه ریزی کشور است و یکی از فرآیند‌های برنامه ریزی عبارت است از پایش دائمی عوامل اقتصادی، اجتماعی و نهادی موثر بر توسعه کشور، برای مدیریت عوامل کلیدی موثر بر بهره‌وری و رشد اقتصادی چه مسئولیت‌هایی تعریف شده است و چه تدابیری اندیشیده شده است؟ کدام دفاتر مسولیت پایش و مدیریت کدام عوامل را بر عهده دارد؟ و اگر این مسئولیت بر عهده سازمان برنامه و بودجه نیست در اینصورت پایش و مدیریت این متغیر‌ها توسط کدام نهاد در دولت انجام می‌پذیرد؟

یکی از چهارچوب‌های مفهومی توضیح دهنده بهره‌وری توسط سازمان بهره‌وری آسیایی با نام “شاخص آمادگی بهره‌وری” APO Productivity Readiness Index برای به کارگیری در سطح کشور‌ها توسعه داده شده است. این شاخص چهار متغیر اصلی دارد: ۱-انگیزه کسب‌وکار‌ها برای ارتقای بهره‌وری، ۲-قابلیت‌ها، ۳-کارایی بازار‌ها و ۴-ثبات اقتصادی. هماانطور که در نمودار ۳ ملاحظه می‌فرمایید در ارزیابی به عمل آمده توسط سازمان بهره‌وری آسیایی در سال ۲۰۲۰ ایران در تمام چهار شاخص قبل از بنگلادش در انتهای جدول کشور‌های عضو آن سازمان ارزیابی شده است و در متغیر “کارایی بازارها” امتیاز ایران در این فهرست پایین‌ترین است.

# کارشناسان سازمان برنامه تا چه میزان به آثار ارتقای بهره‌وری مورد انتظار از تخصیص منابع انجام گرفته آگاهی دارند و آیا سطح حساسیت به بهره‌وری در بدنه آن سازمان به مقدار لازم می‌باشد؟

# در ساختار سازمانی سازمان برنامه و بودجه چه تدبیری اندیشیده شده است برای تضمین اینکه اهداف بهره‌وری فدای اهداف سرمایه گذاری نگردد و به تناظر نیز تخصیص منابع انجام پذیرد با توجه به عادت دیرینه آن نهاد به رویکرد سرمایه گذاری و گسترش اقتصاد و نه پیشرفت فناوری و مدیریت؟

# کارشناسان سازمان به چه میزان به اجرا پذیر ساختن برنامه‌های نرم مانند اصلاح ساختار‌های اقتصادی و اجتماعی تسلط دارند و در این راستا به دستگاه‌های قلمرو مسئولیت خود مشورت تخصصی مناسب می‌دهند؟

# این روز‌ها صحبت از این می‌شود که ایران هیچ راهی به جز رو آوردن به اقتصاد دانش بنیان ندارد، نظر سازمان برنامه و بودجه به عنوان نهاد متولی برنامه ریزی توسعه کشور در این رابطه چیست؟ ظرفیت اقتصاد دانش بنیان در کدام فعالیت‌های اقتصادی بیشتر است و میزان آن چقدر است؟ بر اساس مطالعات رشد و توسعه آیا کشور‌ها مستقیما وارد مرحله اقتصاد دانش بنیان می‌شوند یا لازم است از مراحل پیش نیاز تری از جمله اقتصاد کارایی محور عبور کنند؟

# میزان تسلط کارشناسان سازمان در حوزه «مدیریت طرح» program management چقدر است؟

# تا چه میزان به مشاورانی دسترسی وجود دارد که قادر به تشخیص صحت برنامه‌های بهره‌وری پیشنهادی دستگاه‌ها می‌باشد؟

# تا چه میزان به صلاحیت فنی مدیران دستگاه‌های اجرایی برای اجرای موفق برنامه‌های توسعه آگاهی اطمینان وجود دارد و آیا اختیارات لازم برای تصمیم گیری در ارتباط با انتصاب، عزل یا توانمند سازی مدیران به منظور افزایش تضمین موفقیت در سازمان برنامه وجود دارد؟

دو تصمیم بزرگ اصلاح ساختاری در پیش روی دولت در جهت تحقق بهره‌وری در کشور

برای تضمین موفقیت برنامه‌های بهره‌وری به ساز و کار و اختیاراتی در سطح سازمان برنامه و بودجه احتیاج است و هیچ سطح نازل‌تری در دولت کفایت نمی‌کند، لذا به همین منظور دو رویکرد زیر در پیش روی دولت می‌باشد:

الف- ارتقای جایگاه و ساختار سازمان ملی بهره‌وری به سطح سازمان برنامه و بودجه.

ب- اصلاح ساختار سازمان برنامه و بودجه به منظور عهده‌داری موارد فوق‌الذکر که در اینصورت سازمان برنامه و بودجه به ساختار یک سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور نزدیک‌تر خواهد شد و سازمان ملی بهره‌وری در جایگاه مشاور ملی بهره‌وری قرار می‌گیرد و نه متصدی.

سازمان برنامه و بودجه به منظور عهده داری وظایف فوق در پشتیبانی موثر از تحقق رشد بهره‌وری در کشور نیاز پیدا خواهد کرد به یکسری ابزار، تکنیک و نرم افزار‌هایی که بخشی از آن‌ها با مشورت سازمان ملی بهره‌وری قابل اکتساب است و امکان تهیه بخش دیگر در طول زمان فراهم خواهد شد و اساسا نقش و کارکرد سازمان‌های ملی بهره‌وری در آسیا نیز

ارائه مشورت‌های سیاستی به دولت می‌باشد و نه عهده داری وظایف دولت.

ارزیابی عملکرد نظام برنامه‌ریزی کشور از منظری دیگر

برخی پژوهش‌ها حکایت دارد از کاهش ضریب تحقق اهداف اقتصادی از برنامه‌های اول تا پنجم توسعه کشور گه می‌تواند این فرضیه را شکل بدهد که کارآمدی و اثربخشی نهاد متولی برنامه ریزی در طول زمان رو به کاهش گذاشته است. به گفته دیگر مطزان تحقق اهداف اقتصادی در برنامه‌های توسعه اول، دوم و سوم بالنسبه بالاتر از برنامه‌های توسعه چهارم و پنجم ارزطابی شه است. (ارزیابی برنامه‌های پنج ساله توسعه کشور ازمنظر تحقق اهداف اقتصادی سند چشم انداز، وحید شقاقی شهری، مجلس و راهبرد، شماره ۹۴، ۱۳۹۷). البته این فرضیه وقتی کامل‌تر می‌شود که این ارزیابی علاوه بر اهداف اقتصادی، همین بررسی در دیگر اهداف برنامه‌های توسعه از جمله اهداف اجتماعی، سیاسی و ….

در زمینه ارزیابی عملکرد نظام برنامه ریزی کشور به اهم یافته‌های دیوان محاسبات کشور در ارزیابی برنامه توسعه ششم اشاره می‌گردد. رئیس سابق دیوان محاسبات کشور در مراسم رونمایی از گزارش ارزیابی عملکرد برنامه توسعه ششم اعلام کرد که با بررسی کل ۵۲۰ بند و تبصره احکام برنامه، ۳۰ درصد احکام برنامه ششم محقق شده و انحراف در برخی شاخص‌های تدوین شده در برنامه ششم مشهود است. نتایج این گزارش حکایت از آن دارد که هدفگذاری قانون‌گذار در ۳۰ درصد به طور کامل محقق شده، در ۲۲ درصد احکام محقق نشده و در ۴۸ درصد احکام بخشی از آن‌ها محقق شده است.

مهمترین دلایل عدم دستیابی حداکثری به اهداف تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه می‌توان به نبود اطلاعات آماری متقن و به روز، عدم برنامه‌ریزی درست، فقدان منابع مالی لازم و متناسب، عدم هماهنگی بین بخشی، عدم تصویب آیین نامه‌ها، دستورالعمل ها، سایر مقررات قانونی مرتبط با احکام یادشده، نگاه سیاستگذاری به موضوع به جای تدوین موارد عملگرایانه، وجود نگاه آرمانی به برنامه و در نهایت تحریم‌های بین المللی و عدم توجه به ظرفیت‌های مشارکتی مردم و سازمان‌های مردم نهاد اشاره کرد؛ لذا می‌توان امید پیدا کرد که در صورت ارتقای کارآمدی و بهره‌وری نهاد متولی برنامه ریزی، ضمانت تحقق اهداف توسعه‌ای کشور نیز افزایش پیدا خواهد کرد که اهداف بهره‌وری از جمله موارد است که متاسفانه برخی مطالعات به طور غیر مستقیم اشاره دارد به کاهش کارآمدی نهاد برنامه ریزی در تحقق برنامه‌های توسعه در کشور.

سخن پایانی

در این یادداشت فهرستی از وظایف و کارکرد‌های لازم نهاد برنامه ریزی به منظور افزایش بهره‌وری کشور بر شمرده شد. در صورتیکه سازمان برنامه و بودجه به وظایف فوق‌الذکر عمل نمی‌کند و انتظارت مورد نظر را در حد مطلوب برآورده نمی‌سازد، آنوقت ایجاد یک دگرگونی اساسی در ساختار و روش کار آن سازمان بایستی در دستور کار دولت قرار گیرد و به همین منظور پیشنهاد می‌گردد پس از تصویب کلیات “طرح توسعه سازمان برنامه و بودجه کشور” در شورایعالی اداری، این طرح با مدیریت سازمان اداری و استخدامی کشور جهت اجرا توسط سازمان برنامه و بودجه تعریف گردد و سازمان ملی بهره‌وری ایران به عنوان مشاور طرح نقش ایفا کند (نمودار ۴).

یکی از نقش‌های متعارف سازمان‌های ملی بهره‌وری در آسیا نیز همین ارائه مشاوره برای موضوعات ملی ارتقای بهره‌وری می‌باشد و نه عهده داری وظایف حاکمیتی. حائز توجه است که در چند سال اخیر پیشرفت‌های فنی ایجاد شده در سازمان ملی بهره‌وری برای راهبری بهره‌وری در سطح دستگاه‌های اجرایی متولی بخشی و متصدی وظایف حاکمیتی و شرکت‌های دولتی در زمینه‌های سنجش، سیاست گذاری و برنامه ریزی بهره‌وری قابل توجه می‌باشد و در همین راستا چندین گزارش رسمی ظرف دو سال گذشته توسط سازمان ملی بهره‌وری منتشر شده است که می‌تواند نوید بخش ایفای نقش موثر مشورتی توسط آن سازمان باشد.

منبع: وبسایت سازمان ملی بهره وری