تحلیل جامع حکمرانی بهرهور در وزارت نیرو نشاندهنده ضرورت گذار از ساختارهای ناکارآمد فعلی به سمت مدلی یکپارچه و نهادگراست. این گزارش با شناسایی چهار چالش کلیدی تعارض نقشهای نهادی، ناکارآمدی نظام قیمت گذاری، فرسودگی زیرساختها و ضعف ظرفیتهای مدیریتی، نقشه راه تحولی سه مرحلهای را برای ایجاد پایههای قانونی، اجرای اصلاحات اقتصادی و توسعه فناوری ارائه میدهد.
به گزارش پایگاه خبری بهرهورنیوز، زهرا روشن، کارشناس سنجش و راهبری بهرهوری سازمان ملی بهرهوری ایران در ماهنامه بهرهوری ملی نوشته است:
رویکردهای سنتی به مقوله بهرهوری در زیرساختهای حیاتی انرژی، عمدتاً بر شاخصهای فنی، اقتصادی و کارایی، همچون راندمان نیروگاه، تلفات شبکه و هزینه نهایی تولید برق متمرکز بودهاند. هرچند این سنجهها در ارزیابی کارایی «عملیاتی» بخش تولید نقش اساسی دارند، اما برای تبیین جایگاه کلان و راهبردی وزارت نیرو بهعنوان نهاد «حاکمیت» و «تنظیمگر» بازارهای آب و برق کافی نبوده و در بسیاری موارد گمراهکننده هستند.
از منظر نهادگرایان، وزارت نیرو صرفاً یک بازیگر فنی یا اقتصادی نیست، بلکه نهادی پیچیده و چندلایه است که حکمرانی بر منابع آب و برق را در بستری خاص و گاهی پیچیده بر عهده دارد.
این بستر دارای سه ویژگی بنیادی است؛ نخست، تمرکز ساختاری بازار که بهدلیل ماهیت انحصاری شبکهای آب و برق، امکان شکلگیری رقابت کامل را منتفی کرده و آن را به یک «ساختار انحصاری» بدل میسازد؛ دوم، پیامدهای بیرونی گسترده که فعالیتهای این بخش بر محیطزیست، سلامت اجتماعی و حتی ثبات اقتصادی سایر بخشها تحمیل میکند و سوم، پیوند ذاتی با امنیت و عدالت اجتماعی که توزیع عادلانه و پایدار انرژی و آب را به یک وظیفه حکمرانی بدل میسازد.
در چنین بستری، اتکای صرف به شاخصهای اثربخشی خدمت مانند راندمان نیروگاهی، ضریب بار در پیک، نرخ خروج نیروگاهی یا حتی شاخصهای متعارف مالی-اقتصادی هزینهمحور، نهتنها راهگشا نیست، بلکه میتواند گمراهکننده باشد.
صورتهای مالی شرکتهای دولتی و شبهدولتی زیرمجموعه وزارت نیرو، به دلیل آنکه تحت سیاستهای تکلیفی و قیمتگذاری دستوری بسته میشوند، نمیتوانند تصویری واقعی از بهرهوری ارائه دهند، زیرا در آنها نشانی از حسابرسی عملیاتی یا سنجش کیفیت خدمت عمومی دیده نمیشود.
در نتیجه، تمایز میان «ستانده»های واقعی و «ارزشافزوده» با منطق شرکتی دشوار است. این مشکل بهویژه در شرکتهای مدیریت منابع آب و شرکتهای برق منطقهای بسیار برجسته است؛ جایی که وظیفه اصلی، تضمین تأمین پایدار و عادلانه آب و برق است، اما نگاه صرفاً مالی و شرکتی قادر به انعکاس این رسالت نیست.
از سوی دیگر، شرایط اقلیمی و اکولوژیکی کشور، در کنار بیتوجهی به الزامات آمایش سرزمین در جانمایی صنایع یا تخصیص تکلیفی آب به بخش کشاورزی و برق به صنایع، فشارهای مضاعفی بر این شرکتها وارد کرده است. بدین ترتیب، فلسفه وجودی این بنگاهها سودآوری تجاری نیست، بلکه ایفای مسئولیت اجتماعی و انجام تکالیف قانونی است.
به همین دلیل، چارچوب سنجش بهرهوری در وزارت نیرو باید فراتر از منطق شرکتی تعریف شود و بر مبنای حکمرانی نهادی، کیفیت تنظیمگری، شفافیت در تخصیص منابع و میزان موفقیت در تحقق خدمت عمومی (تأمین پایدار آب و برق) ارزیابی شود. در پارادایم جدید، معیار واقعی سنجش بهرهوری باید «میزان موفقیت در انجام وظایف حکمرانی» باشد.
برای عملیاتیکردن این نگاه، بهرهوری نه صرفاً در خروجی فیزیکی، بلکه در کیفیت طراحی نهادهای تنظیمگر و توانایی آنها برای مدیریت پیامدهای بیرونی و هدایت بازار معنادار است. سنجش کارآمدی بهرهوری نهادها زمانی معتبر است که امنیت، پایداری و عدالت در نظام اهداف کلان انرژی (آب و برق) به روشنی تحقق یابد.
تعارض نقشها و معماری نهادی معیوب
وزارت نیرو در معماری نهادی خود با تعارض نقش از منظر ساختاری مواجه است که بنیادیترین مانع بر سر راه تحقق حکمرانی بهرهور محسوب میشود. همزمانی نقشهای سیاستگذاری، تنظیمگری و تصدیگری منجر به تضارب منافع سیستماتیک در این نهاد شده است.
از یکسو، این وزارتخانه بهعنوان نهاد حاکمیتی مسئول تدوین سیاستهای کلان انرژی و تنظیم مقررات بازار است و از سوی دیگر، از طریق شرکتهای تابعه، بهعنوان بزرگترین بازیگر بازار برق با سهمی بیش از ۶۰ درصد از ظرفیت، نقشآفرینی میکند. این چندگانگی نقش، دولت را در موقعیتی انحصاری قرار داده که هم عرضهکننده اصلی، هم تنها خریدار انحصاری برق تولیدی و هم تنظیمگر بازار است.
این دوگانگی و تضاد نقش نه تنها امکان حکمرانی مؤثر و عادلانه را سلب کرده، بلکه موجبات تصمیمگیریهای تحتتأثیر ملاحظات کوتاهمدت و منافع داخلی سازمانی را فراهم آورده است تا تصمیمگیریهای مبتنی بر اصول اقتصادی و بهرهوری، چراکه این وزارتخانه به عنوان نهاد حاکمیت موظف به تنظیم بازار و قیمتگذاری عادلانه است، اما از طرفی بهعنوان مالک بخشی از ظرفیت تولید و حتی بهصورت غیرمستقیم در توزیع، ذینفع در نتایج مالی همان بازار است.
این تعارض، امکان ارزیابی شفاف بهرهوری را با معیارهای مرسوم و سنجههای ستادههای فیزیکی به کلی مخدوش میسازد. تجربه کشورهای موفق نشان میدهد که تفکیک نقش سیاستگذاری از تنظیمگری و تنظیمگری از تصدیگری، پیششرط اساسی برای ایجاد بازار رقابتی و دستیابی به کارایی مطلوب است.
یکی دیگر از موانع اساسی در استقرار حکمرانی بهرهورمحور در بخش آب و برق، ضعف ظرفیتهای نهادی در مواجهه با الزامات نوین است. بسیاری از سازمانهای زیرمجموعه وزارت نیرو از سرمایه انسانی متخصص در حوزههایی همچون تحلیل داده، مدلسازی سیستمهای پیچیده، مدیریت داراییهای زیرساختی و بهرهگیری از فناوریهای نو محروماند.
در نتیجه فرایندهایی چون تعمیر و نگهداری همچنان بهصورت واکنشی و غیرسیستماتیک انجام میشود. از سوی دیگر، پراکندگی نهادی و عدم هماهنگی بین دستگاهها و عملکرد جزیرهای، فرصتهای بهینهسازی مصرف و حرکت به سوی توسعه پایدار را با اختلال مواجه میسازد. رفع این نارساییها نیازمند سرمایهگذاری هدفمند در توسعه منابع انسانی، ارتقای زیرساختهای اطلاعاتی و نهادینهسازی فرهنگ سازمانی مبتنی بر نتیجه و پاسخگویی است.
ناکارآمدی نظام قیمتگذاری؛ یارانههای پنهان و آشکار و اعوجاج بازار
نظام قیمتگذاری دستوری حاملهای انرژی، یکی از اصلیترین موانع بهرهوری در هر دو بخش آب و برق است که ریشههای عمیق اقتصادی و اجتماعی دارد.
در بخش برق، نظام قیمتگذاری کنونی با چالشهای ساختاری عمیقی مواجه است. قیمت تمامشده هر کیلووات برق تولیدشده که باید مبنای تعیین تعرفهها قرار گیرد، تحتتأثیر سیاستهای تکلیفی و مداخلات دولتی بهشدت مخدوش شده است.
اعمال سیاستهای تشویقی نادرست به صنایع پرمصرف در استانهایی که بر اساس طرح آمایش سرزمین بهدرستی جانمایی نشدهاند، منجر به هدررفت و تخصیص ناکارآمد منابع و ایجاد بار اضافی بر شبکه سراسری شده است. این در حالی است که در قبوض شرکتهای برق منطقهای – بهعنوان متولی ترانزیت و انتقال انرژی – مواردی متنوع از اقلام همچون «جبران هزینه ناشی از مبادلات برونمرزی» و «مابهالتفاوت اجرای مقررات قیمت تکلیفی» نشان از شکاف عمیق میان قیمت واقعی و قیمت تکلیفی دارد.
فقدان نهاد تنظیمگر مستقل و ناکارآمدی مکانیسمهای بازار موجب شده قیمتگذاری به جای انعکاس هزینههای واقعی، تابع ملاحظات سیاسی و اجتماعی شود. این روند نه تنها انگیزه بهرهوری را از بین برده، بلکه منجر به سرریز بار مالی به سایر بخشها و ایجاد تبعیض میان مصرفکنندگان مختلف شده است.
در بخش آب، وضعیت بهمراتب پیچیدهتر است. تمرکز صنایع آببر در مناطق خشک و نیمهخشک فلات مرکزی – که برخلاف اصول آمایش سرزمین صورت گرفته- فشار غیرقابل تحملی بر ذخایر آبهای استراتژیک زیرزمینی وارد کرده است. نظام قیمتگذاری آب که میبایست بر اساس ارزش اقتصادی و کمیابی منابع باشد، به دلیل ضعف سیاستهای تکلیفی و نبود نهاد مستقل تنظیمگر، کاملاً ناکارآمد عمل میکند.
حسابداری عملیاتی یکپارچه در شرکتهای دولتی آب و فاضلاب و عدم شفافیت در محاسبه هزینههای واقعی، منجر به تعرفههایی شده که نه انگیزه صرفهجویی ایجاد میکند و نه امکان سرمایهگذاری برای نوسازی شبکه را فراهم میآورد. این وضعیت به تشدید بحران آب و ایجاد تنشهای اجتماعی منجر شده است.
فقدان مکانیسمهای بازار کارآمد و نهادهای تنظیمگر مستعـدل موجب شده تصمیمگیریها در این حوزه بیشتر بر اساس ملاحظات کوتاهمدت سیاسی صورت گیرد تا مصالح بلندمدت ملی.
ضعف سیستم حسابداری عملیاتی و عدم یکپارچگی در ثبت حسابها از چالشهای اساسی در شرکتهای زیرمجموعه وزارت نیرو است. به طور خاص، شکاف عمیقی بین حسابهای داخلی و صورتهای مالی رسمی مورد تأیید حسابرس وجود دارد که منجر به عدم شفافیت و قابلیت اتکای اطلاعات مالی شده است.
تفاوت در رویههای ثبت حسابداری بین شرکتهای مختلف، امکان تجمیع و تلفیق واقعی حسابها را با مشکل مواجه کرده و تصمیمگیری مدیریتی را دچار اختلال میکند. این ناهماهنگیها نه تنها اجرای صحیح تکالیف حاکمیتی را با مانع روبهرو کرده، بلکه مسئولیتپذیری نهادهای نظارتی را نیز کاهش داده است. متأسفانه همراهی و همکاری مؤثر انجمنهای تخصصی و مردمی نیز در این زمینه به شدت کمرنگ شده که بر پیچیدگی مشکلات افزوده است.
فرسودگی زیرساختها و بحران سرمایهگذاری
شبکههای انتقال و توزیع آب و برق ایران با بحران فرسودگی جدی مواجه هستند که نتیجه مستقیم کمبود سرمایهگذاری بهموقع و مناسب در نوسازی و توسعه این زیرساختهاست. تلفات شبکه برق حدود ۱۴درصد را رقم زده که تقریباً دو برابر متوسط جهانی است و در بخش آب این رقم به ۲۰ تا ۳۰ درصد میرسد. این آمار نگرانکننده از اتلاف انرژی و آب، معادل خروج چندین نیروگاه بزرگ از مدار است که سالانه هزاران میلیارد تومان به اقتصاد کشور زیان وارد میکند.
شکست در تحقق اهداف کمی سیاستهای توسعه زیرساخت انرژی در برنامههای توسعه، نه تنها منجر به اتلاف منابع ملی شده، بلکه ظرفیت توسعه اقتصادی کشور را بهشدت محدود ساخته و موجب کاهش اعتماد سرمایهگذاران و عدم تمایل آنان به سرمایهگذاری در بخش انرژی شده است. این وضعیت چرخه معیوبی ایجاد کرده که علاوه بر تشدید فرسودگی زیرساختها، امکان ارتقای بهرهوری را محدود میسازد.
از منظر اقتصاد انرژی، این بحران ناشی از نقصان مدل حکمرانی و ضعف در تدوین راهبرد ملی است. تمرکز بر بودجههای عملیاتی کوتاهمدت بدون توجه به توجیهپذیری اقتصادی طرحهای زیرساختی، منجر به تعمیق شکاف بین نیازهای واقعی و سرمایهگذاری شده است.
ضروری است با اتخاذ رویکردی یکپارچه، تفکیک نقشهای حاکمیتی از تصدیگری و ایجاد بازار شفاف سرمایهگذاری، زمینه جلب مشارکت بخش خصوصی فراهم آید. تنها با تحول اساسی در مدل حکمرانی انرژی میتوان این چالش ساختاری را به فرصتی برای توسعه پایدار تبدیل کرد.
نقشه راه تحول؛ اولویتبندی و مراحل پیادهسازی
نقشه راه تحول به سمت حکمرانی بهرهوریمحور مستلزم اجرای برنامهای مرحلهای، هدفمند و مبتنی بر اولویتبندی علمی است که بتواند با درنظرگیری محدودیتهای موجود، حداکثر تأثیر را در کمترین زمان ایجاد کند. در این مسیر، مرحله نخست تحول باید متمرکز بر ایجاد پایههای قانونی و نهادی ضروری باشد که شامل تصویب قوانین جامع آب و برق، ایجاد نهاد تنظیمگر مستقل با اختیارات کافی، تعیین چارچوبهای شفاف مسئولیت و استقرار سیستمهای نظارت و ارزیابی مبتنی بر شاخصهای کمی قابل اندازهگیری است.
در مرحله بعدی، تمرکز باید بر اجرای اصلاحات اقتصادی و مالی معطوف شود که شامل اصلاح تدریجی نظام قیمتگذاری، حل مسئله بدهیهای معوق، ایجاد مکانیزمهای تأمین مالی پایدار و تسهیل مشارکت بخش خصوصی خواهد بود. این مرحله زیربنای لازم برای ایجاد بازار شفاف و رقابتی را فراهم میآورد.
سرانجام، مرحله سوم تحول بر توسعه و استقرار فناوریهای نوین، ظرفیتسازی منابع انسانی و تقویت فرهنگ سازمانی مبتنی بر بهرهوری متمرکز خواهد شد. موفقیت در این تحول جامع مستلزم ایجاد مکانیزمهای قوی اجرایی و نظارتی، تأمین منابع مالی کافی، ایجاد انگیزههای مناسب برای کارکنان و مدیران و حفظ ثبات سیاستی در بلندمدت است.
این تحول اگرچه دشوار و پیچیده به نظر میرسد، اما با عزم ملی، اراده سیاسی قوی و اجرای منسجم برنامههای تعیینشده، کاملاً دستیافتنی است.
مطالب مرتبط:
تاکید اولیاء بر نقش وزارت نیرو و متخصصان بهرهوری در ارتقای بهرهوری
پای «وزیر اقتصاد» در کفش «وزارت نیرو»: بهره وری نیروگاهها باید افزایش یابد