دولت از یک طرف با سند ملی آمایش سرزمین مواجه است که در آن مسائل اساسی ملی مانند توسعه آبمحور یا چینش زنجیره فعالیتها و زنجیره تولید را در نظر دارد و از طرف دیگر، الزامات و نیازهای هر بخش را در سطوح ملی و استانی باید تامین کند که این موضوع با همان عنوان پارادوکس برنامهریزی یا دوگانه تمرکززدایی باید به صورت جدی در دستور کار دولت چهاردهم و بهویژه سازمان برنامهوبودجه کشور قرار گیرد.
به گزارش پایگاه خبری بهره ورنیوز، بهرام وهابی، پژوهشگر اقتصادی در یادداشتی در روزنامه جهان صنعت نوشته است:
با استقرار دولت چهاردهم و شروع به کار وزرای جدید، یکی از حوزههایی که به شدت بر عملکرد و نوع فعالیت وزارتخانهها تاثیر خواهد داشت، نحوه تمرکززدایی فعالیتهاست. سالیان متمادی است که در برنامههای توسعه ملی و همچنین قوانین بودجه سنواتی، مساله تمرکززدایی یکی از مسیرهای مهم برای افزایش کارایی و برابری در برنامهریزی ملی بوده است.
جدا از توجه خاص به سطح مناطق (استانها) در برنامه پنجم عمرانی دوره 56-1352 و مجموعه مطالعات گروه ستیران در این زمینه، در قانون برنامه پنجساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، پایههای بودجه استانی و تمرکززدایی از نظام بودجهریزی ملی طراحی شده است.
در بند الف تبصره 2 قانون برنامه دوم توسعه آمده که دولت موظف است در جهت اجرای سیاستهای تمرکززدایی و افزایش نقش استانها در اجرای برنامههای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی اقداماتی را انجام دهد که عمدهترین آنها عبارت است از لزوم تدوین پیوست استانی بودجه کشور (جزء 1 بند الف) شامل بودجه عمرانی و بودجه جاری، ارائه بودجه تفکیکی اعتبارات جاری استانی به صورت دستگاه- برنامه و استان و همچنین اعتبارات عمرانی استانی به تفکیک فصل (جزء 2 بند الف)، توجه به تعادل منطقهای از طریق جبران کمبود اعتبار استانها (جزء 3 بند الف)، تدوین درآمدهای عمومی و اختصاصی استانی (جزء 4 بند الف)، درآمدهای ملی سهم استانها در قالب خزانه معین استانی (جزء 5 بند الف)، مبادله موافقتنامه اعتبارات جاری استانی در سطح استان (جزء 6 بند الف). همچنین موضوع تدوین اعتبارات شهرستانی به تفکیک فصل (جزء 7 بند الف)، قرار دادن طرحهای استانی در بودجه استانها (بند ب) و تدوین لایحه درآمدهای جدید استانها (بند ج) نیز از مصادیق دیگر توجه به بودجه استانها برای تمرکززدایی از سطح ملی و اعطای اختیارات به سطح استانی در قانون برنامه دوم توسعه بوده است.
در کنار این امر، برای افزایش وظایف مدیران شهری به عنوان زیرمجموعههای استانی در ماده 136 قانون برنامه سوم توسعه به دولت اجازه داده شده است که با توجه به تواناییهای شهرداریها، آن گروه از تصدیهای مربوط به دستگاههای اجرایی در رابطه با مدیریت شهری را که ضروری تشخیص میدهد همراه با منابع تامین اعتبار ذیربط به شهرداریها واگذار کند که این امر در بند 2 جزء الف ماده 137 نیز برای سطوح روستایی قیدشده و در بند ب ماده 137 قانون برنامه چهارم توسعه نیز لحاظ و تصریح شده است آن دسته از تصدیهای قابل واگذاری دستگاههای دولتی در امور توسعه و عمران شهر با تصویب هیات وزیران همراه با منابع مالی ذیربط به شهرداریها و دهیاریها واگذار میشود.
در همین راستا از برنامه سوم توسعه، کمیتههای تعادل و توازن منطقهای و شوراهای آمایش سرزمین یکی از مهمترین نهادها در طراحی جایگاه استانها و شهرها در برنامهریزی ملی در نظر گرفته شدند. نگارنده که خود در زمان اجرای قانون برنامه دوم توسعه در سازمان برنامهوبودجه (تدوین طرح پایه آمایش سرزمین) و همچنین در برنامههای سوم و چهارم توسعه در وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازی وقت در کمیتهها و شوراهای مذکور حضور داشته است، شاهد تلاشهای اولیه جهت ساماندهی نظری و عملی در زمینه تمرکززدایی بودجه و فعالیتها در سطوح منطقهای و شهری بوده و در این زمینه مشارکت داشته است.
نظام برنامهریزی در کشور از همان ایام دچار موضوعی به نام «دوگانه تمرکززدایی» شده بدین معنی که از یک طرف نظام تصمیمگیری در کشور به شدت متمرکز است و از طرف دیگر همین نظام بارها علاقه خود به تمرکززدایی از بودجه و مدیریت اجرایی (همانند آنچه در قوانین فوق به آن اشاره شد) را نشان داده است. راز دوگانه تمرکززدایی چیست و چرا نمیتوان پارادایم و مسیر واحد و مناسبی برای حل این پارادوکس به دست آورد؟
واقعیت این است که بیش از نیمقرن از مطالعات جدی و نوین اقتصاد منطقهای میان اقتصاددانان میگذرد و حاصل این بررسیها، حصول چارچوبهای نظری برای ایجاد ارتباطات ملی- منطقهای، بخشی- منطقهای و در نهایت ملی- بخشی- منطقهای بوده است. فارغ از موضوعات و مباحث سنگین نظری از جمله اقتصاد فضایی در قالب ایده صرفههای تجمع مارشال و خصوصا چارچوبنظری گرهگاههای نومارشالی در شبکههای جهانی در ادبیات نوین جهانیسازی که در آن، جهانیسازی به کشورها به عنوان مناطق نگاه میکند
(همانند برنامهریزی ملی در برابر برنامهریزی منطقهای در سطح استانها یا ایالتها)، به طور ساده میتوان عمدهترین پایههای دوگانه تمرکززدایی در کشور را در دو موضوع خلاصه کرد؛ اولین موضوع، نوع نظام برنامهریزی کشور به صورت برنامهریزی بالا به پایین در برابر برنامهریزی پایین به بالا و موضوع دوم، نحوه نگرش به موضوع آمایش سرزمین در ایران است که در ادبیات اقتصاد منطقهای، این دو موضوع دارای ارتباط تنگاتنگ با یکدیگر هستند.
نظام برنامهریزی در ایران به شدت متمرکز و از نوع برنامهریزی بالا به پایین است به طوری که هدف برنامهریزان معمولا «توزیع اهداف ملی در سطح استانها (مناطق)» بوده و از این طریق است که تلاش میشود عناصر و مشخصههای «منطقهای» برنامهریزی «ملی» وارد نظام برنامهریزی شود.
از طرف دیگر، مفهوم آمایش سرزمین (که برداشت نامناسبی از مفهوم برنامهریزی منطقهای است) ماهیتا در قالب نظام برنامهریزی پایین به بالا معنا پیدا میکند چراکه در مباحث نظری برنامهریزی منطقهای و خصوصا تجربیات کشورها در این زمینه (چه بخواهیم کشورها را مناطق در نظام برنامهریزی جهانی بدانیم و چه بخواهیم استانها را به عنوان مناطق در نظام برنامهریزی ملی بخوانیم) توجه به ویژگیهای مناطق در نظام برنامهریزی ایجاب میکند که اگر بخواهیم به سمت آمایش سرزمین برویم، باید مسیر برنامهریزی را نیز به سمت پارادایم برنامهریزی پایین به بالا سوق دهیم و دوگانه «حفظ نظام برنامهریزی بالا به پایین» در کنار «توجه به آمایش سرزمین در نظام برنامهریزی» مسیر مناسبی برای برنامهریزی ملی در راستای تمرکززدایی و توجه به مناطق نیست.
برنامهریزی منطقهای (آمایش سرزمین) به دو جریان میان مناطق تاکید دارد که یکی تحرک کالا در قالب تجارت کالا و دیگری تحرک سرمایه در قالب سرمایهگذاری میان مناطق است و هر دو (به ویژه تحرک سرمایه) وابسته به مفهوم نوآوری است؛ مفاهیمی که در نظام برنامهریزی بالا به پایین و در ساختاری که صرفا توزیع اهداف و توزیع بودجه در سطح استانها مدنظر برنامهریزان ملی است، همواره مغفول مانده است.
متولی برنامهریزی باید بداند که هر یک از استانها دارای ظرفیتهای خاص، نقاط قوت و همچنین نقاط ضعفی هستند که توجه به آنها در کنار همین ویژگیها در سایر استانها میتواند به نظام برنامهریزی رنگ آمایش سرزمین را بدهد. جدا از نهادهای تعریفشده در سطح فراگیر ملی (مانند ریاستجمهوری و مجلس شورای اسلامی)، نهادهای موثر تصمیمگیری عمدتا «بخشی» (وزارتخانهها) هستند و تسلط وزارتخانهها در برنامهریزی برای موضوعات اساسی بر نهادهای منطقهای (مانند شوراهای اسلامی شهر و روستا و استانداریها) نشاندهنده همین موضوع است.
بسیاری از نهادهای استانی در واقع نمایندگان و تابعین نهادهای بالادستی بخشیاند (مانند ادارات کل وزارتخانهها در استانها) و طبیعتا تابع فرامین و ترتیبات مقرر در چارچوب «وزارتخانه- اداره کل» هستند و به همین خاطر، هرچند ادارات کل رنگ و نام استانی را دارند ولی در عمل، تابع همان نظام برنامهریزی بالا به پایین خواهند بود و در این راه، آمایش سرزمین نیز مسیر جداگانهای را در سطح استانها طی میکند که در این زمینه نیز حتی دستورالعملها و چارچوبهای مطالعات آمایش سرزمین در استانها به صورت واحد و در قالب نظام بالا به پایین تعیین میشود.
راهحل این دوگانگی، تغییر نگرش در فرآیند تمرکززدایی و اعطای اختیارات بیشتر به تصمیمگیران استانی با رعایت اصل وحدت ملی و برپایه قابلیتها، امکانات، محدودیتها و مشخصههای هر استان در قالب نظام برنامهریزی پایین به بالاست تا بتوان از مفهوم آمایش سرزمین به صورت مناسبتری در راه تمرکززدایی استفاده کرد. دولت چهاردهم اگر بخواهد موفقیتی در زمینه تمرکززدایی حاصل کند، باید به این دوگانه توجه خاصی داشته و در واقع پارادوکس هماهنگی برنامهریزی بالا به پایین و برنامهریزی پایین به بالا را حل کند.
دولت از یک طرف با سند ملی آمایش سرزمین مواجه است که در آن مسائل اساسی ملی مانند توسعه آبمحور یا چینش زنجیره فعالیتها و زنجیره تولید را در نظر دارد و از طرف دیگر، الزامات و نیازهای هر بخش را در سطوح ملی و استانی باید تامین کند که این موضوع با همان عنوان پارادوکس برنامهریزی یا دوگانه تمرکززدایی باید به صورت جدی در دستور کار دولت چهاردهم و بهویژه سازمان برنامهوبودجه کشور قرار گیرد.
مطالب مرتبط: